关于推行交通工程建设单位专业化管理的实践与思考

2013年2月,湖州市交通建设管理局组建,成为浙江省首家集公路、水运工程于一身、专门负责交通工程建设的专业化建设管理单位。从2013年到2018年的五年间,该局承担了湖州市政府规划建设的19个交通工程项目的前期管理和6个项目的组织实施,并得到了省交通运输厅的高度认可。本文对湖州推行情况进行介绍,并对实际运行过程中遇到的一些问题进行分析,供业内人士参考。

一、背景介绍

(一)基本概念。建设单位是指项目建设法人,一般情况下项目业主是项目建设法人,即建设单位,但在实际操作中,有的项目业主由于自身缺乏专业素养和管理力量等原因,为了确保项目工期、质量和投资,委托专业机构负责项目的建设管理,被委托人则以项目业主的名义对项目建设过程实施管理,此时该被委托人即为建设单位。无论何种情形,建设单位始终是项目建设的组织者和管理者,在保证工程建设质量和提高管理水平方面发挥着核心作用。  

(二)浙江现状。多年来,我国对交通工程项目的建设管理是依据《建设工程管理条例》进行的,《条例》中侧重于对设计、施工、监理等环节的管理,对建设单位的管理则缺乏相应的法规依据而相对滞后。浙江省内多数地区对项目建设的一般做法是,项目前期由交通局负责推进,实施阶段则成立建设指挥部(建设单位),指挥部是临时机构,工作人员也是从各部门抽调,项目完成后则指挥部解散,人员分流。这种模式的最大问题是,项目前期阶段为了加快报批尽快落地,可行性研究不够,勘察设计不深,给实施阶段带来很多问题。项目实施阶段又换了一班人马,而且是临时机构,很多工作人员都是新手,在上一个项目建设期间积累的经验和教训无法在下一个项目建设中得到传承和吸纳。如此周而复始,一个地区的项目建设水平始终是得不到提高,严重影响项目推进效率和工程建设水平。

(三)湖州情况。1995年,湖州市建设境内第一条高速公路——杭宁高速公路,市政府组建了全省第一家高速公路专业建设单位——湖州市高速公路建设管理处,专门负责杭宁高速公路的建设管理,此后的几年中又相继承担了申苏浙皖高速公路、杭长高速公路二期等项目组织实施,由于是同一家建设单位组织实施,保证了湖州高速公路建设的管理水平的稳定性。但是,该处并不承担项目的前期管理,且仅限于高速公路的组织实施。而湖州其他国省道建设管理情况也不太乐观,项目的建设单位没有实现集中统一,导致项目之间的建设管理水平参差不齐,工程质量也不够稳定。

二、机构组建情况

(一)政策依据。2011年,交通运输部下发了《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》( 交公路发〔2011〕438号),随后,浙江省交通运输厅也下发了《 关于加强我省高速公路项目建设单位专业化管理的通知》〔浙交2011年301号〕,部、厅的两个文件明确提出,要加快推行现代工程管理,积极推进交通工程项目建设单位的专业化,更好地发挥建设单位在工程项目建设中的主导作用,以进一步规范建设管理行为,切实提高交通工程建设管理水平。

(二)重组机构。根据部厅文件,湖州市人民政府在原来“市高速公路建设管理处”基础上,整合公路、港航相关工程建设资源,于2013年2月重新组建了湖州市交通建设管理处(2014年更名为局),该局为市交通运输局下辖的公益一类副县级事业单位,主要职能是负责全市政府性交通投资项目的前期管理和组织实施。内设合同管理、质量安全、工程技术、计划财务、规划前期、纪检监察、办公室等7个职能科室,副处级领导职数2名,正科级领导职数4名、副科级领导职数7名,事业编制40名。目前实际在编事业单位人员33名,在编企业人员8名。其中高级以上职称占比39%,中级以上职称24.4%,专业技术职称有工程、经济、财会、政工等种类,国家注册职业资格证书占比21.95%。

(三)承担任务。从2013年2月组建以来的6年间,该局共承担了19个交通工程项目的前期管理和6个项目的组织实施。截止2018年底,完成前期项目9个,其中6个项目由该局负责组织实施,还有10个项目的前期工作正在继续推进中。具体如下:

已经完成前期的9个项目分别是:杭宁高速湖州段拓宽工程、104国道五一大桥改建工程、京杭运河湖州段四改三整治工程、申嘉湖高速西延工程、104国道李家巷至施家桥改建工程、长湖申航道西延工程、杭州绕城高速西复线、211省道南浔至练市段公路工程、302省道练市至和孚段公路工程等。总估算投资330余亿元,争取到上级补助资金或低息贷款60余亿元,土地指标19000余亩。

目前正在推进前期的10个项目分别是:浙北高等级航道集装箱运输通道工程、苏台高速、苏湖杭高速(四高连接线)、德安高速、湖州中心城市轨道交通工程、白雀到织里战备公路,以及吴兴至龙泉公路吴兴织里至南浔菱湖段工程、吴兴至临安公路织里至南浔段工程、吴兴至龙泉公路南浔菱湖至德清雷甸段工程、吴兴至龙泉公路吴兴区环太湖公路至二十五里牌大桥段工程等4个省道项目,总估算投资800亿元。

已经完成或正在组织实施的6个项目分别是:湖州南大门景观提升工程、104国道五一大桥改建工程、京杭运河湖州段四改三整治工程、申嘉湖高速西延工程、104国道李家巷至施家桥改建工程、长湖申航道西延工程。概算投资154亿元,截止2018年底,已完成投资110亿元。

三、机构运行情况

湖州市交通建设管理局组建以来,围绕市委市政府“湖州市综合交通运输发展“十三五”规划”确定的工作目标,在市交通运输局的领导下,按照“一切为了项目,一切围绕项目”的工作思路,充分发挥专业特长,全面开展交通项目的前期管理和组织实施工作。主要做法如下:

(一) 打造专业工作团队

首先是打造前期工作团队。单位成立了由局长任组长的前期工作领导小组,并分为公路和水运两个专业组,下设前期办公室,分别由2名教授级高级工程师领衔的前期工作组,专门负责全市重点交通工程的前期推进。

其次是打造实施工作团队随着前期项目的逐步的落地,负责重大项目的组织实施是该局的主要职责,也是建设单位专业化管理的落脚点。几年来,该局先后成立了6个重点工程建设指挥部,每个项目都有局领导班子成员领衔,指挥部下设征迁、工程技术、合同、质量、安全、财务审计、纪检监察、综合等处室。指挥部以进度、质量、安全、环保、投资控制为目标,对内管控施工、监理单位,对外协调地方政府,确保工程建设顺利进行。

6年来,通过19个项目的磨炼,这两个工作团队日渐成熟,已经成长为一支讲政治、精业务、懂管理、善沟通、敢担当的队伍,不仅能够轻松应对高速公路、国省道和高等级航道工程项目的建设,而且正在向轨道交通以及交通投融资领域拓展延伸。

(二) 摸熟前期工作路径

项目前期工作关键是对国家政策的掌握和政府部门的沟通对接。该局前期工作团队基本做到了省级部门每周跑,国家部委经常跑,加强与国家及省市各级发改、交通、国土、环保、水利等部门等的请示汇报和沟通对接,通过一个又一个项目的磨练,这个前期工作团队对项目报批流程以及各个环节做到了了如指掌,并把成熟的经验不断复制到下一个项目中去,实现了项目之间的经验传承、资源共享。

(三) 建立政府联动机制

项目的组织实施能否顺利进行,除了前期的资金土地等要素是否准备充分以外,征地拆迁又是关键。该局承接的6个重大项目在开工阶段,都由市人民政府成立以分管市长为组长、各有关部门及县区分管领导为成员的项目建设领导小组,下设办公室,设在市交通建设管理局内,与该局自行成立的工程建设指挥部合署办公,并代表市政府对县区征地拆迁工作进行日常督促检查。市政府与工程沿线县(区)签订征地拆迁工作协议,明确责任主体和完成时间节点。各县区再成立征迁指挥部,负责本区域内的征地拆迁工作,并对征迁资金使用负责监管审计责任。项目指挥部根据施工组织计划,制订详细的征迁时间节点计划,下达给各县区,并督促检查工作进度,定期通报。通过多年的运行,交通部门与各级政府良性互动的联动机制已经成型。

(四) 创新公路建设体制

2015年,交通运输部下发了《关于深化公路建设管理体制改革的意见》(交公路发[2015]54号),为落实项目建设管理法人制度,该局在申嘉湖高速西延工程上进行了公路建设管理体制的试点创新,即分别设立了项目出资人和建设管理法人,共同组成项目法人。市交投下属子公司湖皖公司作为项目出资人,履行出资人的义务,负责建设资金筹措和监管。市交通建设管理局作为建设管理法人,负责工程质量、安全、进度、投资控制等法定责任。通过3年的合作,取得了成功,项目公司资金保障有力,监管有序。建设管理法人履行职责认真负责,项目建设进展顺利。

(五) 强化党风廉政建设

交通工程建设领域历来为腐败高发区域。为加强工程领域的廉政建设,该局党委和纪委认真落实从严治党“两个责任”,主要领导实行“五不直接分管”,所有重大事项按规定程序由党委会或局长办公会议程序进行集体决策。每个项目指挥部设立党支部和纪检监察机构,由班子成员任项目党支部书记,指挥部日常工作决策也按指挥长办公会议进行集体决策,招投标、合同履约、计量支付、质量管理等工作均按规定程序进行操作,纪检机构参与日常监督,有效杜绝了权力的寻租现象。

四、取得成效

湖州市成立专业机构推行交通工程建设单位专业化管理以来,取得了预期成效,形成了浙江省交通项目推进工作特有的“湖州模式”,得到了省交通运输厅的充分肯定。相比以往或其他地区,我们认为主要在以下几方面取得了成功:

(一) 前期推进更加高效

由于有了一支稳定的前期工作团队,随着推进项目数量增多,积累的经验越来越丰富,推进效率也越来越高,改变了以往市交通运输局机关规划前期口不堪重负的局面,项目前期工作如工程可行性研究、工程设计、专题论证、报批跟踪等大量的具体事务均由该局具体负责,使市交通运输局机关可以腾出更多的精力强化宏观事务的谋划和管理,从而大大提高了项目的推进效率。如杭宁高速拓宽工程从很早开始启动前期工作,但始终推不动,2013年该局成立以后,主动接受杭宁公司委托负责该项目的前期工作,经过艰苦的努力,克服了各种困难,用了3年的时间,终于完成了项目的核准。京杭运河整治工程浙江段跨越杭州、嘉兴、湖州三个地市,该局接手前期任务以后,推进迅速,成为在杭嘉湖地区第一个完成工可审核、第一个开工的地市。杭州绕城西复线(即二绕)开工时间十分紧迫,该局接手任务后,仅用1年时间就完成了项目从立项到施工图批复的所有前期工作,创造了国批项目前期时间的新纪录。

2018年,受永久农田保护政策收紧及严控地方债务的限制,各地交通建设投资呈现断崖式下跌。湖州由于项目前期推进有力,后续项目跟进及时,继续保持了高位增长,全市投资202亿元,创湖州交通历史新高,这与湖州特有的项目推进模式密不可分。

(二) 技术把控更加专业

项目推进既涉及国家政策法规和报批流程,更涉及专业技术的把控。市交通建设管理局工作团队配备了工程技术、政策处理、财务审计、党政管理等各方面的人才资源,专业力量配置整齐。在项目的前期工可及设计阶段,由各方面的专业人员保持足够的介入深度,并全程跟踪随时纠偏,避免了后期实施阶段出现大量的变更。如申嘉湖高速西延工程在设计阶段,在线位的确定方面进行多次的反复论证,最终决定从北线方案调整到南线方案,使概算投资比原来方案降低造价16亿元,节约土地58亩。在实施期间,由于设计成熟,该项目没有发生重大变更。同样,京杭运河强化设计先导,周密组织项目前期论证,在项目实施期间,也无重大变更发生。

(三) 建设管理更加规范

在国家对土地、资金等生产要素控制更加严格以及对生态保护要求更高的形势下,工程建设必须走集约化管理的道路,即按照交通运输部的要求打造“品质工程”。该局负责组织实施的项目,全面开展“品质工程”创建工作,对项目进度、质量安全、投资造价、生态环保实行了专业化、标准化、制度化、信息化的管控,项目管理更加规范。申嘉湖高速公路西延工程被列为全市“品质工程”创建示范项目,京杭运河湖州段被列入全省内河水运品质工程创建现场会的示范项目,并被推荐到交通运输部作为全国内河水运品质工程创建的示范项目,长湖申航道西延工程被列入全省水运项目品质工程设计标准化示范项目。该局负责的所有公路水运在建项目中全面推行“美丽班组”标准化建设,没有发生一起重大质量、安全、环保事故和农民工工资拖欠事件,并产生了多项国家、省、市级技术发明或科研成果。通过以上努力,其中申嘉湖高速西延工程通过合理划分标段,全线48公里1100万立方土石方填、挖总量基本做到填挖平衡,最大限度地减少了对土地资源的破坏和浪费,该工程不仅做到了提前1年时间建成,预计比概算投资节约造价4亿元以上。

(四) 队伍管理更加整齐

相比于以往指挥部作为临时机构、人员流动性大、素质参差不齐的情况,该局作为政府常设机构,隶属市交通运输局管辖的事业单位,完全参照党政机关管理,内设机构齐全,在编人员稳定,在单位风气、干部管理、人才培养、职业道德、廉政建设等方面相比其他项目上的建设单位要明显规范,通过短短几年的磨炼,这支队伍政治成熟、敢于担当、干净干事,没有发生1起违法犯罪案件,单位获得多项省市集体荣誉,并涌现出了市级劳动模范1人,省级劳动模范1人,全国交通运输行业文明职工标兵1人。

    五、存在问题

如前所述,6年来,湖州在推行交通工程建设单位专业化管理方面的工作进行了大胆的探索,取得了预期成效,有力地保障了湖州交通项目的推进建设。但也遇到一些问题:

一)职能定位不清。由于湖州模式为全省唯一,且这种模式是交通部门内部一个领域中的专业要求,一些行业外的领导对此了解不多,导致对该机构的职能定位模糊不清,认为交通工程项目只要钱落实了,谁都可以建,谁都可以建好,有没有这样的机构无所谓,看不到这个机构在交通项目推进和组织实施中发挥的重要作用,由于这些原因,导致对这个机构存在的必要性产生怀疑。

(二)基本保障没有。由于在机构设置期间,认为有项目建设管理费可以解决经费来源,没有在财政预算中落实单位经费。目前,该局日常经费部分在项目的建设管理费中开支,部分从收取的前期服务费中开支,这就出现了项目多的时候人不够,项目少的时候钱不够的情况,单位任务和单位力量之间的匹配饥饱不匀(有专家估计,以该局目前拥有的力量,对照实际承担的项目推进任务量,其工作负荷是其他地区的3倍)。而且,单位人头经费出现在实施项目中,一是不合规,二是项目建设管理费容易超概,在项目费用决算中存在很大审计风险。此外,为了维持单位运转,该局在前期或者实施的代建过程中,需要向项目业主收取一定的管理费用,存在一定的经营性质,严重削弱了该局作为政府的职能机构在县区工作协调中的权威性。

六、有关建议

(一)进一步提高专业化管理的必要性认识

要进一步提高各级政府及部门对交通项目推行专业化管理的必要性认识:

首先,是推行现代工程管理的需要。今后相当长的一个时间内,我国交通基础设施建设仍将处在建设高潮期,而且随着土地、资金、环境等要素制约因素越来越多,要求工程建设必须改变以往工程管理粗放模式,必须实行专业化、精细化管理,全面提高工程建设水平;

其次,是细化社会分工的需要。专业的事由专业机构去做,作为项目业主,其主要任务是做好项目的投资和营运管理,实现资产保值增殖,把项目建设管理的任务交由专业机构去做,这样更有利于确保项目建设进度、投资和质量安全等指标的控制,从而实现项目投资效益的最大化,这也符合国家投资体制改革的方向;

第三,是顺应当前新形势的需要。中央严控地方政府债务,去除地方政府融资平台,消除地方政府隐性债务,要求地方国有企业实现市场化转型,因而地方政府投资的公益性项目已经无法像过去一样交由国有企业投资和建设。在这样的背景下,今后政府投资的非经营性(公益性)交通项目,只能由政府自行投资和建设,那么设置这样的专业机构,其存在的意义就更加必要了。

第四,是优化交通机构职能的需要。交通部门的主要职能是交通基础设施建设、维护管理及运输市场的监管,而基础设施建设是交通部门的权重最大的工作,但在机构职能的配置上,没有专门的部门负责,而是分散在交通主管部门的机关或者其他公路港航管理机构中,资源分散、职能交叉,这不利于交通基础设施建设发展,设置专门负责交通工程建设管理机构,对于提高专业水平、提升推进效率、减轻机关压力都是十分有益的。

(二)准确定位机构职能,解决基本保障

根据省交通运输厅2015年下发了《关于加强全省普通国省道公路项目建设管理法人专业化管理的通知》精神,各地要积极组建企业或者事业性质的常设机构专门负责地方公路的建设管理。而根据当前交通部门机构改革的要求,行政职能全部回归交通主管部门,原下属机构职能主要从事公益性服务性的管理工作。湖州市交通建设管理局是在市交通运输局的领导下,负责项目的前期管理和组织实施,其职能可以设定为“负责市政府直接投资建设的政府性重大交通项目、市直企业投资建设的经营性重大交通项目、跨区域的重大交通项目的前期推进和组织实施”。根据这一职能定位,应该是归类到公益服务类工作,所以机构性质应当设定为公益一类。与此同时,在准确定位好职能的基础上,地方政府应当将机构的经费保障纳入财政预算中,保持机构正常运转的基本需要。

(三)加强宣传总结引导,积极推行湖州模式

基于以上几方面的认识,各级政府特别是各级交通主管部门应该认真总结各地在这些方面的成功经验和失败教训,尤其是当前正处于机构改革的关键时期,省市交通主管部门要加强对地方的指导和宣传,鼓励地方政府积极推行交通工程建设单位专业化管理。

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责任编辑:周昕

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